На характеристике экологических фондов ниже следует остановиться более подробно. Экологические фонды в рф Понятие экологических фондов цель их создания

Статья 11. Фонды взаимного кредитования и фонды проката 1. Садоводы, огородники и дачники вправе создавать фонды взаимного кредитования, фонды проката, иные фонды в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации.2. Фонды взаимного кредитования

Экологические поселения, функционирующие, как экологические лечебные и оздоравливающие системы

Экологические поселения, функционирующие, как экологические лечебные и оздоравливающие системы Для многих людей на разных континентах планеты Земля становится очевидной та истина, что дальнейшее развитие техногенной и технократической цивилизации становится

Конспект по экологии

Важной составной частью экономического механизма природопользования и экологизации экономики призваны быть экологические финансовые фонды. В соответствии с Законом об охране окружающей природной среды в Российской Федерации создана система внебюджетных государственных экологических фондов. Их образование дает возможность осуществлять дополнительные мероприятия по охране окружающей среды сверх ассигнований, предусмотренных на эти цели в государственном бюджете.

Федеральный и региональные экологические фонды образуются из средств, поступающих от предприятий, учреждений, организаций и граждан. Главным источником фондов является совокупность платежей, рассмотренная выше. Основные поступления обеспечиваются платой за загрязнение природной среды. Кроме этого определенная часть фондов складывается из:

• средств, полученных в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам и от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и других юридических лиц;
• сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения, а также сумм от реализации конфискованных орудий незаконного промысла и добытой с их помощью продукции;
• доходов от промыслов, индивидуальной и кооперативной трудовой деятельности, использования рекреационных мероприятий, а также доходов от размещения природоохранных займов, лотерей, выставок и других коммерческих мероприятий;
• добровольных взносов предприятий, учреждений, общественных организаций и граждан.

Средства экологических фондов согласно Закону об охране окружающей природной среды распределяются следующим образом: 60 % – на реализацию природоохранных мер местного значения; 30 % – на природоохранные; нужды краев и областей; 10 % – на федеральные нужды.

Особую группу составляют фонды экологического страхования, или фонды экологической безопасности, создаваемые государственными или частными финансовыми органами для оказания помощи и компенсационных выплат предприятиям, учреждениям и гражданам, на случаи причинения серьезного ущерба изменениями в окружающей среде, которые квалифицируются как экологические кризисные ситуации, экологические катастрофы или экологическое бедствие. В индустриально развитых странах экологическое страхование широко применяется в сферах деятельности, являющихся источниками повышенного экологического риска. Подобные предприятия илифирмы обязаны иметь собственные страховые фонды экологической безопасности.

В Российской Федерации порядок экологического страхования не определен, хотя в Законе об охране окружающей природной среды упоминается «добровольное и обязательное государственное экологическое страхование на случай экологического и стихийного бедствия, аварий и катастроф». Прежняя практика вообще не предусматривала такой формы страхования и компенсаций за счет средств ведомств или предприятий, являющихся источниками экологической опасности. Последствия всех крупных аварий в нашей стране покрьваются из бюджета, т.е. оплачиваются самим населением.

Осознание важности экономических стимулов защиты природной среды и экологизацки хозяйственной деятельности, острота экологических проблем во многих странах привели к образованию ряда международных экологических фондов, поддерживающих различные международные, региональные и национальные программы по охране природы, экологическому образованию, обмену экологической информацией и т.п. К ним относятся Всемирный фонд охраны природы; Фонд Центра за наше общее будущее (1989); Фонд глобального экосодействия, учрежденный в 1990 г. Программой развития ООН, Всемирным банком и ЮНЕП; Фонд Совета Земли (1993) и некоторые другие фонды.

Например, Фонд компенсации ущерба, нанесенного нарушением свойств окружающей среды и природных ресурсов может использовать свои средства на рекультивацию земель, на очистку водоемов, на восстановление флоры и фауны.

Фонд проведения единой научно-технической политики в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов

• на перспективные научные направления;
• на создание новых ресурсосберегащих и экологичных технологий;
• на разработку и производство высокоэкологичных и ресурсосберегающих машин и оборудования;
• на создание мощных природоохранных сооружений и устройств;
• на разработку и производство усовершенствованных технических методов и средств контроля за состоянием среды;
• на практическое переоснащение сетей контроля за состоянием природной среды и развитие системы экологического мониторинга;
• на осуществление мер по вторичному использованию отходов.

• на осуществление местных социально-экологических программ;
• на премии за досрочный и качественный ввод в эксплуатацию природоохранных объектов и средств;
• на премии работникам предприятий и контрольных служб за уменьшение природоемкости производства.

Создание фондов охраны природы на территории 38 регионов России в ходе проведения эколого-экономического эксперимента, формирование двухуровневой системы фондов: федеральный и региональный. 1 этап - экспериментальный, и включал в себя уточнение методических подходов к определению размеров и порядка взимания платы за загрязнение природной среды с учетом

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

“Система экологических фондов в Р.Ф. ” 6 .

Система экологических фондов в Р.Ф.

1. Этапы создания экофондов в Р.Ф.

2. Цели и задачи создания экофондов в Р.Ф.

3. Правовой и финансовый статус экофондов в Р.Ф.

4. Источники формирования средств экологических фондов Р.Ф.

6. Правовая база деятельности экофондов в Р.Ф.

7. Роль экофондов в финансовой поддержке природоохранной деятельности на территории Р.Ф.

8. Консолидация внебюджетных экофондов.

Этапы создания экофондов в Р.Ф.

Началом формирования экологических фондов является 1988г. В этом году вышло Постановление Совета Министров РСФСР от 18 марта 1988г. N 93 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране", в соответствии, с которым на территории РСФСР должны были создаваться фонды охраны природы, впоследствии, в соответствии с Законом РФ "Об охране окружающей природной среды", переименованные в экологические фонды.

С 1988г. по настоящее время можно определить следующие этапы формирования экологических фондов.

1 этап (19.89-1990гг.) - создание фондов охраны природы на территории 38 регионов России в ходе проведения эколого-экономического эксперимента, формирование двухуровневой системы фондов: федеральный и региональный. 1 этап - экспериментальный, и включал в себя уточнение методических подходов к определению размеров и порядка взимания платы за загрязнение природной среды с учетом экономических возможностей предприятий в отдельных регионах со сложной экологической ситуацией: апробирование на практике методов нормирования и направлений использования экологических фондов в условиях самоуправления и самофинансирования регионов.

2 этап (1991-1995гг.) - создание системы внебюджетных экологических фондов в соответствии со статьей 21 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды", формирование 3-х уровней системы экологических фондов:

Федеральный;

Республиканский, краевой, областной;

Местный.

2 этап - этап становления платных услуг в сфере природопользования, предусматривал формирование нового экономического механизма природопользования в связи с повсеместным введением с 1991г. платы за загрязнение окружающей природной среды. Действие данного механизма направлено:

На создание единой системы внебюджетных экологических фондов, объединяющей Федеральный и территориальные фонды;

Планирование и финансирование природоохранных мероприятий;

Установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов;

Установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия;

Предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам, налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды;

Возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.

3 этап (1995г. по настоящее время) - консолидация внебюджетных экологических фондов России в соответствии с Законом РФ "О Федеральном бюджете на 1995г." (статья 6) в бюджетах соответствующих уровней.

Цель и задачи создания экологических фондов РФ.

Главной целью создания внебюджетных экологических фондов России являлось формирование автономного, независимого от госбюджета источника гарантированной поддержки природоохранной деятельности. При этом средства экологических фондов должны не подменять, а дополнять бюджетные средства и средства, выделяемые на эти цели предприятиями природопользователями.

В соответствии с "Примерным положением об экологических фондах на территории Российской Федерации", утвержденным Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов 11.07.92r., основными задачами фондов являются:

Финансирование и кредитование экологических программ и проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения:

Мобилизация финансовых ресурсов на природоохранные мероприятия и программ;

Экономическое стимулирование рационального природопользования, внедрение экологически чистых технологий.

Содействие в развитии экологического образования и воспитания.

Правовой и финансовый статус экологических фондов Р.Ф.

В настоящее время во всех 89 субъектах Российской Федерации образованы и действуют экологические фонды. Кроме того, помимо областных, республиканских, краевых, окружных экологических фондов действуют 130 экофондов местного уровня (районные и городские).

Правовое и финансовое положение экологических фондов субъектов федерации следующее:

Приведенные данные свидетельствуют о том, что система экофондов все еще находится в стадии формирования и нуждается в стадии формирования и нуждается в дальнейшем упорядочении в соответствии с действующим законодательством и нормативными актами.

Источники формирования средств экофондов.

Источники формирования средств экологических фондов определены Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" и впоследствии закреплены утвержденными органами управления субъектов федерации Положениями об экологических фондах:

Средств, поступающих от предприятий, учреждений, организаций, отдельных граждан, а также иностранных юридических и физических лиц в виде платы за загрязнение окружающей среды, размещение отходов и другие виды загрязнения;

Средств, получаемых по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения ;

Средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства,

незаконнодобытой с их помощью продукции;

Добровольных отчислений и взносов предприятий и граждан, иностранных юридических и физических лиц;

Средств, получаемых в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фондов в деятельности предприятий и иных юридических лиц, а также кредитов;

Доходов от издательской, хозяйственной и иной коммерческой деятельности фондов;

Средств из иных источников, образование которых не противоречит действующему законодательству.

Средства экологических фондов на территории Российской Федерации зачисляются на специальные счета экологических фондов на территории Российской Федерации в учреждениях банков и расходуются в соответствии с их целевым назначением.

Платежи за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов перечисляются предприятиями, учреждениями, организациями в бесспорном порядке: 90% - на специальные счета государственных экологических фондов. Они распределяются в следующем порядке: 60% - на реализацию природоохранительных мероприятий местного (городского, районного) значения; 30% - на реализацию природоохранительных мероприятий республиканского, областного, краевого значения;

10% - в Федеральный экологический Фонд Российской Федерации на реализацию природоохранительных мероприятий федерального значения.

С момента образования экологических фондов РФ структура источников доходов фондов менялась. Однако постоянно преобладает доля платежей за загрязнение окружающей среды в пределах лимита и сверх лимита (их доля более 70%) в общем, доходе экофондов).

За период с 1990 по 1995гг. в экологические фонды поступили следующие финансовые средства.

Из общего объема средств, собранных в 1995г. в экологических фондах РФ, 78,4% получены в результате деятельности республиканских, краевых, областных и окружных фондов, 21.6% - за счет местных фондов (района, города). Оценить роль экологических фондов различных иерархических уровней управления в формировании финансовых средств экофондов стало возможным благодаря введению с 1995г. новой формы государственной статотчетности, где выделены иерархические уровни управления экофондами.

Направление целевого использования средств экофондов в Р.Ф.

Законом "Об охране окружающей природной среды" установлено, что плата, взимаемая с предприятий, организаций, учреждений за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов, в размере 10% должна поступать в доход федерального бюджета для финансирования деятельности территориальных органов государственного управления в области охраны окружающей среды, остальные 90% должны поступать в экологические фонды, а затем распределяться в следующем виде:

60°/о - на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения;

30% - на реализацию природоохранных мероприятий республиканского, краевого, областного значения;

10% - на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения.

В Примерном Положении об экологических фондах на территории РФ закреплены 12 основных направлений расходования средств экофондов РФ. Как правило, они имеют место в деятельности всех экологических фондов РФ. Однако, некоторые фонды дополняют число основных направлений исходя из эколого-экономической ситуации территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Исходя из данных на рис.2 видно, что на протяжении последних 5 лет стабильно приоритетными направлениями расходования средств экофондов являются: строительство природоохранных объектов, развитие материально-технической базы природоохранных органов, прочие расходы. Положительным моментом в тенденции расходования средств экологических фондов является сокращение в 2 раза (1995г. по сравнению с 1991г.) статьи "прочие расходы" и снижение доли средств, не используемых в отчетном году. Так если в 1991г. эта доля составила 46,0%о, в 1993г. - 20,8%о, в 1995г. - 11,6%о.

Наметившаяся тенденция свидетельствует о росте опыта деятельности экофондов и совершенствовании механизма и процедуры расходования средств экологических фондов России.

Правовая база деятельности экофондов Российской Федерации.

Начиная с 1989г. по настоящее время серьезной проблемой успешного функционирования экологических фондов РФ является недостаточность правовой базы.

В настоящее время Госкомэкология РФ совместно с Исполнительной дирекцией Федерального экологического фонда осуществляют деятельность по совершенствованию правовой базы деятельности экофондов РФ. Работа проводится по двум направлениям:

1. Совершенствование действующих нормативно-методических документов. Это подготовка следующих усовершенствованных нормативных актов:

Положение о Федеральном экологическом фонде РФ;

Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей среды и т.п.

2. Подготовка проектов новых документов:

Закона Российской Федерации "Об экологических фондах в Российской Федерации";

Инструкции о порядке формирования, финансирования расходов, ведения учета и составления отчетности об использовании средств экологического фонда и т.п.

Роль экологических фондов в финансовой поддержке природоохранной деятельности

В условиях экономической нестабильности, высокой инфляции и сокращения объема финансирования природоохранных мероприятий за счет средств бюджетов всех уровней повышается роль экологических фондов.

В 1995 году в среднем на территории Российской Федерации капитальных вложений за охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов за счет средств экофондов составила 2,6% от общего объема инвестиций увеличилась по сравнению с 1993 годом в 1,8 раза.

Хотя в настоящее время удельный вес средств экологических фондов в общем объеме инвестиций составляет небольшую величину, но уже явно прослеживается в динамике тенденция к увеличению этого показателя. По отдельным субъектам Российской Федерации доля капитальных вложений на охрану и рациональное использование природных ресурсов в 1995г. значительно превышала среднюю по России величину и составляла: в Мурманской области - 26,9%, Северной Осетии - 30,6% и в Иркутской области - 36,5%. Другим показателем, отражающим значение экологических фондов России, является доля средств, направляемых на строительство природоохранных объектов, на выдачу ссуд и кредитов и внедрение экологически чистых технологий в общем, объеме расходной части экофондов. Данный показатель в динамике за ряд лет также имеет тенденцию к увеличению и в 1995г. он составил величину 35,7%. Однако более важно то, что экологические фонды России обеспечивают развитие прогрессивных механизмов финансирования природоохранной деятельности, отражающих переходный характер экономики России:

Выделение льготных кредитов и ссуд предприятиям на возвратной основе:

Вложение средств в формирование начального капитала предприятий, создаваемых для производства продукции природоохранного назначения:

Долевое участие в финансировании проектов, стимулирующее вовлечение дополни тельных инвестиционных ресурсов предприятий:

Выдача гарантий коммерческим банкам по ссудам и кредитам предприятиям на реализацию природоохранной деятельности.

Консолидация внебюджетных экофондов.

Согласно информации, собранной Госкомэкологией РФ и Исполнительной дирекцией ФЭФ РФ на 1.10.96г. решением территориальных органов власти консолидированы 14 экологических фондов.

Небольшой период деятельности экологических фондов в условиях консолидации их в бюджеты территорий не позволяет сделать каких-либо существенных выводов об изменении деятельности фондов в финансировании природоохранительных мероприятий. Есть отдельные примеры использования средств фондов на цели, непосредственно не связанные с охраной природы. С другой стороны, усиление контроля за поступлением и расходованием средств фондов при строго целевой их направленности может оказать позитивное влияние на деятельность фондов.

7 . Курс “ Экономика природопользования ”

Целью создания экологических фондов является привлечение и аккумулирование средств для финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды, решение неотложных задач охраны окружающей природной среды, восстановление потерь и компенсация причиненного ей вреда и другие природоохранительные задачи.

Закон «Об охране окружающей среды» предусматривает создание системы государственных внебюджетных экологических фондов, в которую входят федеральный , региональные , местные экологические фонды.

Следует отметить, что, хотя закон говорит о системе фондов, между указанными фондами отсутствуют какие-либо вертикальные связи.

Федеральный экологический фонд образуется Правительством Российской Федерации и находится в ведении МПР России. Правление фонда ежегодно отчитывается в своей деятельности перед Правительством Российской Федерации. Региональные и местные фонды создаются по решению органов представительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и находятся в ведении исполнительных органов. Действуют эти фонды на основании положений о них, утверждаемых органами законодательной власти.

Экологические фонды формируются за счет следующих поступлений:

• а) платы за нормативные и сверхнормативные (лимитные и сверхлимитные) выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов, другие виды загрязнения;
• б) сумм, полученных по искам о возмещении вреда, и штрафов за экологические правонарушения и преступления;
• в) средств от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;
• г) средств, полученных в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам от долевого использования собственных средств фонда в деятельности иных юридических лиц;
• д) добровольных взносов предприятий, учреждений, организаций и физических лиц, в том числе иностранных юридических и физических лиц.

Полученные средства распределяются между различными экологическими фондами: 10% поступает в федеральный фонд, 30% - в региональные, 60% - в местные фонды.

Средства экологического фонда могут направляться:

• - на долевое участие в разработке и реализации программ и проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения;
• - финансирование программ по охране окружающей природной среды и воспроизводству природных ресурсов;
• - финансирование внеплановых природоохранных мероприятий, для решения неотложных экологических проблем;
• - участие в финансировании научно-технических исследований, разработок, внедрения ресурсосберегающих и экологически чистых технологий;
• - участие в финансировании строительства, реконструкции природоохранных объектов, осуществляемых организациями;
• - осуществление международного сотрудничества, в том числе привлечение иностранных специалистов и организаций для проведения консультаций, экспертиз и других работ;
• - участие в финансировании работ по ведению кадастров природных ресурсов;
• - развитие особо охраняемых природных территорий;
• - выплату в установленном порядке компенсационных сумм гражданам на возмещение вреда, причиненного их здоровью неблагоприятным воздействием окружающей природной среды;
• - развитие экологического воспитания и образования населения автономного округа;
• - иные цели, связанные с охраной окружающей природной среды.

Запрещается использовать средства экологического фонда на цели,

не связанные с природоохранительной деятельностью. За нецелевое использование установлена административная ответственность в виде штрафа (ст. 84 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ФОНДЫ КАК ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИ ЗНАЧИМЫХ МЕРОПРИЯТИЙ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ1

Навасардова Э. С.

Статья посвящена анализу законодательства об экологических фондах, сыгравших положительную роль в финансировании мероприятий в области охраны окружающей среды в 90-х годах ХХ столетия.

Ключевые слова: экологические фонды, финансирование, охрана окружающей среды.

ECOLOGICAL FUNDS AS SOURCES OF FINANCING OF ECOLOGICALLY SIGNIFICANT ACTIONS:

HISTORICAL AND LEGAL ANALYSIS

Navasardova E. S.

Summary. Article is devoted to the analysis of the legislation on the ecological funds which have played a positive role in Snancing of actions in the Seld of environmental protection in the nineties of the 20th century.

Key words: ecological funds, Snancing, environmental protection.

На заседании президиума Государственного совета, проходившего 27 мая 2010 года и посвящённого реформированию системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды, обсуждался и вопрос о воссоздании экологических фондов, существовавших в 90-годы ХХ столетия и положительно себя зарекомендовавших в качестве источников финансирования экологически значимых мероприятий.1 Правительству РФ по итогам этого заседания Президентом России было дано поручение по формулированию предложений о создании федерального и региональных экологических фондов, предусмотрев порядок осуществления государственного и общественного контроля за их функционированием и целевым использованием средств. Как выяснилось через год на другом заседании президиума Государственного совета, также посвященного экологическим проблемам, поручение

1 Работа выполнена при финансовой поддержке Министерства образования и науки РФ в рамках государственного задания на выполнение работ по проекту «Правовые проблемы публичного администрирования реализации функций и оказания государственных услуг в сфере использования и охраны природных ресурсов».

не было исполнено и при этом снято с контроля. Так в очередной раз была «похоронена» мечта экологической общественности о стабильном источнике целевого финансового обеспечения мероприятий в области охраны окружающей среды.

Что же собой представлял экологический фонд, а точнее, экологические фонды?

Идея создания специализированных экологических фондов была заложена в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССС от 7 января 1998 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». В нем предусматривалось создание резервных фондов. В Государственном комитете СССР по охране природы должен был быть создан резервный фонд охраны природы для выполнения непредвиденных работ за счет отчислений от взимаемых с объединений, предприятий и организаций средств по нормативам платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду, а также от средств, взыскиваемых с нарушителей природоохранительного законодательства.

Однако начало специализированного аккумулирования средств на нужды финанси-

рования экологически значимых мероприятий было все-таки положено Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды».

Пункт 1 ст. 21 рассматриваемого закона предусматривал создание системы внебюджетных государственных экологических фондов, объединяющей федеральный, республиканские, областные, краевые и местные фонды (последние представляли собой городские и районные экологические фонды).

Цели создания экологических фондов были обозначены в той же статье закона - решение неотложных природоохранительных задач, восстановление потерь в окружающей природной среде, компенсация вреда и другие природоохранительные задачи. Во исполнение этой нормы 29 июня 1992 г. принимается постановление Правительства РФ № 442 «О федеральном экологическом фонде РФ и экологических фондах на территории Российской Федерации», утвердившее Положение о федеральном экологическом фонде РФ.

Экологические фонды, с одной стороны, являлись финансовым инструментом реализации эколого-экономических задач, с другой - представляли собой юридическое лицо - государственное внебюджетное учреждение, управляющее указанными финансовыми ресурсами.

Как субъект права, федеральный экологический фонд находился в подчинении (ведении) Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации.

Помимо финансовых средств, федеральный экологический фонд РФ имел материальнотехническую базу. Средства этого фонда состояли из основных, оборотных, целевых, резервных, финансовых и иных фондов.

Основными задачами федерального экологического фонда РФ являлись:

Финансирование и кредитование федеральных программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды, а также обеспечение экологической безопасности населения;

Мобилизация средств на осуществление природоохранных мероприятий и программ;

Экономическое стимулирование бережного и эффективного использования природных ресурсов, внедрения экологически чистых технологий, строительства очистных сооружений;

Содействие в развитии и осуществлении международного сотрудничества в обла-

сти охраны окружающей природной среды, финансирование целевых проектов и программ такого сотрудничества;

Содействие в развитии экологического воспитания и образования.

Реализация задач, возложенных на федеральный экологический фонд, осуществлялась посредством:

Прямого финансирования экологически значимых мероприятий;

Кредитных операций, в которых он выступал гарантом возвратности заемных средств;

Размещения собственных денежных средств на депозитах банковских учреждений;

Организации и проведения денежно -вещевых лотерей, аукционов и благотворительных акций.

Средства федерального экологического фонда использовались и на содержание аппарата.

Доходы федерального экологического фонда складывались из следующих поступлений:

Платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнений, сумм, полученных по искам о возмещении вреда и от взимания штрафов за экологические правонарушения, средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции в размере десяти процентов от общей суммы указанных поступлений, направляемых во внебюджетные экологические фонды;

Средств, полученных в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств в деятельности предприятий и иных юридических лиц;

Инвалютных поступлений от иностранных юридических и физических лиц;

Отчислений от доходов предприятий, учреждений и организаций, образуемых федеральным экологическим фондом РФ;

Добровольных взносов предприятий, учреждений, организаций и граждан, в том числе иностранных юридических и физических лиц;

Платы за консультационные, экспертные и другие услуги.

Естественно, что основным доходным источником являлись плата за негативное воздействие на окружающую среду, штрафы и суммы, полученные по искам о возмещения вреда, причиненного окружающей среде.

В 1995 году, в соответствии со ст. 6 ФЗ «О федеральном бюджете на 1995 год», средства целевого экологического внебюджетного фонда, наряду со средствами иных федеральных целевых внебюджетных фондов, были консолидированы в федеральный бюджет, приобретя статус целевых бюджетных фондов. С этого периода операции со средствами указанных фондов проводятся только через отделения Центрального банка Российской Федерации или Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

Для учета доходов и расходов указанных фондов в Центральном банке Российской Федерации или Главном управлении федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации открываются специальные бюджетные счета, управление которыми осуществляют государственные органы, уполномоченные управлять средствами указанных фондов.

Статьей 7 этого же закона законодательным органам субъектов РФ было рекомендовано консолидировать в бюджеты средства территориальных внебюджетных фондов, образованных по решению законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации за счет специальных налогов, сборов и иных поступлений.

Действие ст. 6 и 7 ФЗ «О бюджете» по существу продлялось ежегодно вплоть до 2001 года, а с 1 января 2001 года федеральный экологический фонд РФ был упразднен.

Как отмечалось, наряду с федеральным и региональными экологическими фондами создавались и местные (районные и городские) экологические фонды.

В субъектах РФ, а также в некоторых муниципальных образованиях разрабатывались собственные документы, регламентировавшие правовое положение и правовой режим экологических фондов. Говоря о правовом положении, мы имеем в виду придание им статуса юридического лица, а под правовым режимом - определение порядка и направлений расходования средств фондов.

Дело в том, что не во всех субъекта РФ, а также муниципальных образованиях экологическим фондам придавался статус юридического лица.

«О Московском городском экологическом фонде» на базе Московского и Зеленоградского городских фондов охраны природы, целевых отделений Московского городского фонда охраны природы, сформированных в соответствии с решением Мосгорисполкома от 14.04.90 № 840 в ходе проведения экономического эксперимента по совершенствованию хозяйственного механизма природопользования в г. Москве образовывался Мосэкофонд, с организационной формой - государственная организация. Органами управления выступали: правление фонда, исполнительная дирекция, ревизионная комиссия.

Ввиду нечеткости формулировок, содержащихся в федеральном законодательстве, и невозможности точно определить цели расходования средств фондов субъекты РФ устанавливали собственные правила. Часть средств Мосэкофонда, например, направлялось на:

Аккумулирование средств в размере до 2 процентов для формирования страховых ресурсов для финансирования мероприятий по ликвидации последствий экологических аварий, стихийных бедствий, предотвращения экологически опасных ситуаций;

Финансирование проведения государственной экологической экспертизы внепланового и ретроспективного характера;

Мосэкофонду придавались значительные по количеству и достаточно разнородные по характеру функции.

Наряду со взиманием платежей за загрязнение окружающей природной среды и иные виды воздействий, на Мосэкофонд возлагалось администрирование платежей за право пользования недрами и другими природными ресурсами. Он также решал вопросы о замене платежей за право пользования недрами в полном размере или частично полезными ископаемыми, продукцией, производимой пользователями недр, или оказанием услуг. Мосэкофонду передавалось право распоряжения целевыми бюджетными фондами в случаях, если они создаются для решения задач охраны окружающей природной среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Кроме того, именно Мосэкофонд заключал договоры на комплексное природопользование.

Аналогичный статус (государственное внебюджетное учреждение) был присвоен экологическому фонду Ленинградской области (постановление Правительства Ленинградской области от 20 мая 1994 г. № 118) с органом управления в лице дирекции фонда. С точки зрения правовой регламентации расходования средств фонда обращает на себя внимание нормы, касающиеся финансирования участия в развитии материальнотехнической базы областных и местных органов охраны природы (строительство производственно-лабораторных зданий, приобретение и аренда транспортных средств, приборов, оборудования, вычислительной техники, реагентов, материалов и т. п.), а также премирование производственных коллективов, сотрудников природоохранительных органов и граждан, добившихся существенных результатов в природоохранной деятельности, финансирование социальных программ органов охраны природы, содержание дирекции фонда. Указанные положения были исключены из полномочий фонда на основе решения судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 2 апреля 1996 года № 3-10/96.

Особенности второй модели экологических фондов заключались в следующем. Фонду не придавался статус юридического лица, однако создавался орган управления - правление с приданием ему ряда полномочий.

Примером такой модели может служить экологический фонд города Ростова-на-Дону. Первое положение о нем было утверждено решением городского Совета народных депутатов (малый Совет) от 24 февраля 1993 г. № 24/5. Городской экологический фонд не наделялся статусом юридического лица, однако создавалось правление экологического фонда как орган управления и распоряжения его средствами. В Положении прямо не указывались полномочия территориального подразделения уполномоченного федерального органа исполнительной власти в части распоряжения средствами фонда (на тот момент это было Министерство экологии и природных ресурсов), однако говорилось о его ответственности за выделение средств не по назначению. Ответственность за нецелевое выделение средств возлагалась также на правление фонда. В новом Положении, утвержденном постановлением Главы г. Ростова-на-Дону от 3 апреля 1995 г.

№ 362 назывался дополнительный источник формирования городского экологического фонда - средства, полученные в виде платы за пользование природными ресурсами. При этом в Положении определялось, что эти средства полностью поступают в городской фонд и отчисления в областной и федеральный фонды из них не производятся.

Отсутствие должной федеральной регламентации правового положения экологических фондов приводила к ситуации, когда в одном и том же субъекте РФ на уровне местного самоуправления правовой статус фондов определялся по-разному. В г. Шахты той же Ростовской области, например, в связи с крайне низким уровнем сбора средств, поступающих в городской экологический фонд, распоряжением мэра от 26 июля 2000 г. № 1676 «О мерах по улучшению сбора средств в экологический фонд города» было принято решение об учреждении некоммерческой организации Природоохранный фонд «Шахты» во главе с правлением фонда как органа управления.

Третья модель экологических фондов не была связана ни с учреждением юридического лица - некоммерческой организации, ни с созданием специального органа, уполномоченного распоряжаться средствами фонда. Средства фонда аккумулировались на специальных счетах. Что же касается распоряжения средствами фонда, то здесь также не было единообразия.

В одних субъектах РФ, как например, в Ставропольском крае, бюджет фонда утверждался законом краевой Государственной Думы, администратором поступлений в фонд и исполнителем бюджета фонда выступало территориальное подразделение федерального органа исполнительной власти, поскольку собственного органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природопользования в крае до 2005 года не было. В Краснодарском крае бюджет фонда также утверждался законом, но распоряжение средствами осуществляли краевой и территориальные комитеты по охране окружающей среды.

В случае создания в субъектах РФ, а точнее, передачи органам местного самоуправления местных целевых средств при отсутствии специального органа управления фондом распоряжение средствами осуществляли главы администраций на основе решений представительных органов местного

самоуправления и под их контролем. Такой порядок, например, был закреплен в решении Ставропольской городской Думы от 25 ноября 1998 г. № 196 «О городском внебюджетном экологическом фонде».

Были и субъекты РФ, в которых местные фонды не формировались, все средства аккумулировались на уровне самого субъекта РФ. Примером может служить Республика Татарстан, где был создан единый республиканский экологический фонд.

Таким образом, отсутствие на федеральном уровне унифицированной организационноправовой модели экологических фондов порождало многообразие форм практической реализации указанного института.

Разнообразие внешних форм экологических фондов влияло на эффективность их функционирования.

Цели, на которые расходовались средства экологических фондов, были предметом внимания контрольно-надзорных органов.

Проверки осуществлялись: ревизионными комиссиями (в том случае, если это предусматривалось региональным законодательством, как, например, в Москве); органами исполнительной власти субъектов РФ (например, в Краснодарском крае, Ставропольском крае); органами местного самоуправления; органами прокуратуры.

Несмотря на то, что фонды существовали с 1992 года, массовые прокурорские проверки приходятся на конец 90-х годов, а именно в 1997-1998 годах с участием представителей контрольно-ревизионного управления Министерства финансов РФ и представителей соответствующих органов субъектов РФ. Итогом проверки стало письмо Генеральной прокуратуры РФ от 17 марта 1997 г. на имя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ, где обобщались выявленные недостатки, носившие по существу типовой характер.

Основным недостатком в расходовании средств экологических фондов признавалось нецелевое, по мнению прокуратуры и органов финансового надзора, использование финансовых ресурсов. С этим утверждением можно согласиться отчасти. Именно отчасти, поскольку не всегда, на первый взгляд, нецелевое использование средств было таковым. Например, финансирование научной деятельности, проведение научных конференций, семинаров

по проблемам охраны окружающей среды при отсутствии федерального финансирования научных исследований способствовало развитию экологической науки, тем более, что определенная правовая регламентация научных исследований содержалась в ст. 77 Закона РСФСР «Об охране окружающей среды».

Премирование сотрудников органов экологического управления, если речь шла, например, о государственных инспекторах в области охраны окружающей среды, создавало мотивацию к добросовестному исполнению ими своих обязанностей, связанных с выявлением нарушений экологического законодательства.

Две основных причины лежали в основе нецелевого использования средств экологических фондов - это, как уже отмечалось, несовершенство федерального законодательства в части четкой и однозначной регламентации статей расходования средств экологических фондов и отсутствие должного контроля над расходованием этих средств.

В то же время, как представляется, экологические фонды сыграли положительную роль в природоохранной деятельности.

Во-первых, была создана система гарантированных финансовых поступлений в фонды и, если суммы, которые должны быть получены в виде штрафов и по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среды, не могли быть заранее известны, то платежи за негативное воздействие на окружающую среду могли заранее планироваться. Это позволяло планировать и финансирование природоохранной деятельности.

Во-вторых, придание финансовым ресурсам экологических фондов целевого характера в основном гарантировало их использование на природоохранные мероприятия.

В-третьих, не вызывало сомнение, что законодатель признавал за источниками поступлений в экологические фонды их компенсационный характер.

Наряду с экологическими фондами определенное время существовали и целевые внебюджетные фонды (затем, как и экологический фонд, они получили статус бюджетных фондов) воспроизводства отдельных природных ресурсов, как источники природоохранных мероприятий. Их можно назвать отраслевыми фондами, поскольку они, во-первых, формировались за счет отчисления от плате-

жей или дополнительных фискальных сборов за пользования отдельными природными объектами, и, во-вторых, расходовались по отраслевому принципу, причем цели расходования имели не только природоохранный, но и экономический характер. Последовательно создавались Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, Фонд восстановления и охраны водных объектов, Фонд охраны озера Байкал.

Так, например, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы образовывался в том числе за счет части отчислений, производимых пользователями недр, осуществляющими добычу всех видов полезных ископаемых, разведанных за счет государственных средств, сборов за выдачу лицензий на право пользования недрами, добровольных взносов предприятий на осуществление единой технической политики проведения геологоразведочных работ. Средства фонда использовались не только на геологическое изучение недр, разведку месторождений, иные геолого-

разведочные работы, но и на выплату вознаграждений за открытие месторождений.

Положительным в создании указанных фондов являлось то, что они выступали дополнительным целевым источником природоохранной деятельности. В то же время полноценная нормативная правовая база, регулирующая отношения по формированию расходованию средств фондов отсутствовала. Исключение, пожалуй, составляли нормативные акты, касающиеся правовой регламентации Фонда воспроизводства минеральносырьевой базы. К слову сказать, несмотря на то, что этот фонд давно ликвидирован, некоторые нормативные акты, связанные с регламентацией его режима, до сих пор действуют.

Навасардова Элеонора Сергеевна, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой экологического, земельного и трудового права Юридического института СКФУ, т.89624441007, [email protected]